[칼럼] 국민의 나라 대한민국과 주민자치 담론들

새로운 패러다임 요구받고 있는 대한민국의 해법

개개인 국정 참여는 주민자치 통해 가능

 

대한민국은 정치, 경제, 사회, 문화 등의 분야에서 늘 새로운 패러다임을 요구받아 왔다. 그 새로움의 여러 요구 중 19대 대선부터 급부상한 것이 ‘자치분권’ 개헌론이며, 문재인 대통령은 3월 21일 조국 민정수석을 통해 ‘지방분권 및 총강, 경제 부분 헌법개정안’을 발표했다. 조국 수석은 “지방분권 개헌은‘지방분권국가 선언’이다”라며 자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더해 개정안 제1조 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”라는 조항을 추가해 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 했다.

 

현재 논의되는 자치분권 개헌론은 문재인 정부가 2017년 7월 19일 밝힌 국가비전인 ‘국민의 나라 정의로운 대한민국’을 위한 것으로 본다. 문재인 정부에 의하면, ‘국민의 나라’는 엘리트 중심 정치에서 탈피해 국민의 목소리를 정치에 제대로 반영하고, 국민주권의 헌법정신을 국정운영 기반으로 삼아 새로운 정부의 실현을 의미한다. 국민의 나라는 두 가지 목표를 추구한다. 첫째, 국민의 뜻을 국정에 반영하고, 국민 개개인이 국정의 전 과정에 참여해 정책을 같이 만들어갈 수 있도록 국정운영을 변화시켜야 하는 목표다. 둘째, 권력자 한 사람의 정부, 엘리트 중심의 정치가 아니라 국민 모두의 정부를 추구하며, ‘두 국민’이 아닌 ‘한 국민’을 지향하는 협치와 통합의 정치 모색이다.

 

국정 전 과정에 국민 참여 가능한가?

그렇다면 문재인 정부가 추구하고자 하는 ▲국민의 뜻 국정 반영 ▲국민 개개인이 국정 전 과정에 참여해 정책 같이 만들기 ▲그리고 국정운영 변화 ▲엘리트 중심 정치 탈피 국민 모두의 정부 ▲협치와 통합의 정치 등을 하려면, 우선 무엇보다 현장에서 일어나는 주민들의 요구와 뜻을 알아야 한다. 그렇다고 5000만 명이 넘는 주민들이 직접 중앙정부 의사결정테이블에 참석해서 의견을 개진할 수 있는가? 불가능한 일이다.

 

대한민국 역사 이래 거의 모든 정부와 정치인들, 그리고 공직자들은 국민·시민·주민의 뜻에 따라, 국민·시민·주민을 위한 정책을 펴고, 민본(民本)에 의한 정치를 한다고 외쳐왔다. 정말 그럴까? 어떤 정책을 펼 때 과연 주민 개개인, 아니 하다못해 각 지역의 주민대표조직 혹은 주민조직들에게 만이라도 물어보고 했을까? 불가능하다. 그런데 어떻게 민본에 의한 정책을 펴고 정치를 한다고 할까?

 

이에 대한 가장 대표적인 답변이 ‘선거 때 공약 실천’이란다. 즉 주민들과 국민들이 뽑아줘서 당선됐기 때문에 공약으로 내건 정책도 주민·국민들이 인정한 것이고, 더 나아가 아예 국민·주민들의 뜻이라 하는 것이다. 대통령 선거든, 국회의원 선거든, 지방선거든 여야의 공약은 거의 비슷하다. 특히 대통령 선거공약은 수백 가지가 넘고, 국회의원 선거공약도 수십 가지다. 만약 선거 때 내건 공약을 다 실행하려면 장기집권하거나, 민감한 몇몇 정책에 대해 반대하는 국민들과 주민들의 요구와 뜻을 철저하게 묵살해야 할 것이다.

 

그럼 어떻게 문재인 정부는 ‘국민 개개인이 국정전 과정 참여해 정책 같이 만들기’를 할 수 있을까? 이에 대한 해답으로 많은 학자들과 현장의 목소리는‘시민사회 활성화’와 ‘생활자치와 주민자치 원리에 입각한 지역의 주민자치조직 및 지역공동체 생태계 구축’을 꼽는다.

 

자치분권은 중앙에서 주민자치 영역까지

이에 필자는 자치분권의 축을 ‘주민자치’ 관점에서 바라보고자 한다. 즉 ▲국가기본운영체제가 제대로 작동하기 위한 전제조건으로 지방자치 ▲지방자치를 실현하기 위해 전제조건으로 주민자치 ▲주민자치가 제대로 작동하기 위한 전제조건으로 시민사회 영역 활성화 ▲그리고 각 영역 간 자율성 보장의 전제조건으로 자치분권이다. 다시 말해, 시민사회 영역에서의 주민자치, 시민사회와 지자체 간 협치의 연결고리로서 주민자치, 지자체가 중앙정부로부터 자율성을 확보하기 위한 지방자치 유형으로서의 주민자치다. 따라서 자치분권은 중앙정부 권한을 지자체로의 이양과 동시에 주민자치주체기구로의 권한도 이양돼야 ‘진정한 자치분권’이다.

 

필자가 자치분권의 관점을 주민자치 중심으로 보고자 하는 것은 중앙정부의 정책이나 지자체의 정책은 주민의 요구와 뜻을 근간으로 해야 되기 때문이다. 아마도 백성, 주민들의 요구와 뜻 중 가장 강렬한 것은 ‘내일은 더 나아질 것’이라는 ‘희망’이 실현되는 것일 것이다. 또 이 희망을 꿈꾸는 것은 인간으로서의 특권이다. 그럼에도 현실은 어제보다 더 희망찬 내일이 될 것이라는 확신이 서지 않는다. 특히, 정치권이나 지자체장의 뜻과 구조화된 관료적 시스템에 의해 개인의 삶이 좌우되는 정책이 펼쳐지는 현재의 패러다임으로는 희망이란 단어조차 꺼내기가 조심스럽다. 그럼에도 대한민국을 살아가는 시민이자 주민으로서 내일은 온정이 넘치고, 시민·주민 개개인의 의사결정이 최대한 정책에 반영될 수 있는 역동적인 한국사회가 될 수 있다는 희망을 갖고 있다.

 

국가에서 백성이 누려야할 주민자치

그 희망에 도달하기 위해 풀어야 할 과제들은 다음과 같다. 대한민국이라는 공동체에서 우리(백성들)가 항상 보장받아야 할 최소한의 몫과 삶의 기초는 무엇인가? 우리는 현재 국가와 국가 통치체제에 의해 우리의 정당한 몫과 삶의 기초를 보장받고 있는가? 우리의 정당한 몫과 삶의 기초를 보장받지 못한다면, 그것을 가로막는 고질적인 정치·사회·문화의 문제는 무엇인가? 그 고질적이고 구조적인 정치·사회·문화의 문제와 병리현상을 어떻게 해소하고 바로잡을 것인가?

 

이런 과제들을 풀기 위해 시민들과 주민들이 살아가고 있는 현장, 즉 지역사회에서부터 시작해 보자고 하는 것이 지역공동체 활성화요, 주민자치에 입각한 지역사회의 주민자치주체기구 설치·운영이다. 그러나 정부나 지자체, 그리고 관련자들이 말하는 주민자치(住民自治)를 엄밀하게 말하면, ‘지방자치의 한 유형으로서의 주민자치’, 또 주민자치위원회와 주민자치회 등 ‘주민중심의 기구’ 혹은 ‘주민자치기구’를 말한다.

 

그리고 행정학 사전이나 두산백과사전을 보면, 주민자치를 지방자치의 유형으로 설명한다. 그렇다면, 과연 현재 논의되고 있는 주민자치는 어떤(특성, 내용, 상태, 성격) 것인가? 주민자치는 지방자치인가, 아니면 주민의 자치기구인가, 아니면 또 다른 형태의 자치기구 혹은 단체인가?

 

대한민국에서 치열한 주민자치 담론들 ------

인기 폭발인 다양한 얼굴의 주민자치

오늘날 왜 정부는 물론 각 지자체, 그리고 마을활동가들은 주민자치라는 개념과 주민자치위원회와 주민자치회라는 조직에 관심을 넘어 통제 혹은 관리하려고 하는가? 특히 서울시는 박원순 시장이 들어서면서 5년 전 마을공동체 정책을 펼칠 때, 주민자치위원회와 주민자치위원들의 무능과 폐쇄성, 관제화를 들어 배제한 조직이다. 그런 서울시가 서울형 주민자치회를 시범실시하고 있다.

 

박근혜 정부는 생활자치 실현을 위해 주민자치회를 시범실시 했고, 현 문재인 정부는 한발 더 나아가 주민자치회를 아예 읍·면·동 주민대표기구이자 마을 단위 협의체로 만든다고 했다. 또 학자들과 연구자들도 많은 연구논문을 발표하고 있고, 현장에서도 여러 각도의 담론들이 펼쳐지고 있다. 이처럼 현재 대한민국에서 주민자치와 주민자치(위원)회에 대한 관심은 가히 폭발적이다.

 

이에 필자는 비록 경험치지만, 최근 몇 년간 한국형 주민자치(보다 엄격히 말하면 주민자치회 설치·운영)를 논하는 문파는 5개, 주민자치를 통합적으로 논의하는 계파는 6개로 나눠서 살펴봤다. 계파는 정부 정책에 시민사회 영역을 아울러서 설정했다. 왜냐하면 ‘주민자치는 시민사회영역에서부터 출발해야 성공확률이 높다’고 보는 필자의 시각 때문이다. 이는 그동안 정부 정책에서만 논의되던 주민자치위원회와 주민자치회 등 조직의 틀을 뛰어넘어 5개 문파를 축으로 파생된 6개 계파에서 거론되는 주민자치를 새로운 시민사회 영역에서 국가 영역까지 통합적으로 고찰한다는 데 의의가 있다.

 

5대 문파에 6계파가 난무하는 주민자치 무림세계

현재 대한민국이라는 국가공동체에서 강자만이 살아남는 주민자치 무림(사상계)에서 약자들(백성들)을 위한 새로운 질서를 찾으려는 협객들이 등장하고 있다. 즉 혼란과 갈등이 난무하는 대한민국이란 세계에서 한 줄기 생명 빛처럼 나타난 ‘주민자치’를 놓고 이론적, 학술적, 행정적, 정치적 상황을 놓고 설전을 벌이고 있다. 협객들이 활동하고 있는 5개 문파들은 주민자치라는 하나의 단어를 놓고 자신의 주장이 옳다고 열을 올린다. 자신이 주장하는 주민자치를 실시하면, 지방과 국가가 발전하고 시민(주민)들 삶의 질이 향상돼 행복해진다고 설파(說破)한다. 주민자치 무림을 장악 혹은 형성하고 있는 5개 문파는 ‘표1’과 같다.

 

1문파는 중앙정부, 2 문파는 지방자치단체, 3 문파는 학계·연구계, 4문파는 주민자치활동가, 5문파는 박철(필자) 및 기타다. 물론 각 문파간 경계는 불분명하다. 어떨 때는 그 경계를 서로 넘나들기도 해, 각 문파의 경계를 칼로 무 자르듯 구분하기는 어렵다. 그럼에도 이 문파들은 서로의 이해타산에 따라 경계를 넘나들며, 때론 타 문파의 주장을 비판하거나 옹호하기도 한다. 따라서 각 문파에 속한 협객 중 타 문파와 동맹을 맺는 협객들도 있다. 즉문파 내에는 주민자치 원리(정체성)에는 동조하지만, 실천(역할)에 대해서는 차이를 보이는 협객들로 무리를 이룬 계파들이 존재한다.그 계파들은 크게 6개 계파로 나눌 수 있다(표2 참조).

 

1 계파는 중앙정부가 국가 차원에서 획일적·일방적으로 추진하는 주민자치로 박근혜 정부 때 지방자치발전위원회와 행안부에서 추진한 시범실시 ‘주민자치회파’다. 박근혜 정부 때 주민자치회 모델은 협력형, 통합형, 주민조직형이 있으며, 시범은 협력형만 실시했다. 그러나 향후 주민조직형으로 갈 수 있다는 기대감을 남겼다. 또 그 유형은 다르지만 문재인 정부가 추진하려는 ‘혁신 읍면동’의 일환인 주민자치회파도 포함한다. 문재인 정부가 추진하는 주민자치회는 주민대표기구이자 마을 단위 협의체로기존 주민자치위원회+마을공동체+주민참여예산위원회로 새롭게 구성된다.2계파는 지방자치 유형의 주민자치로 행정에 주민이 참여하는 것에 중점을 둔 ‘행정참여형 주민자치파’다.

 

2계파는 주로 행정의 관할 하에서 사업에 치중하며, 간접 통제를 받는 유형을 말한다. 이 유형은1계파와 상당부분 겹친다. 3계파는 지방자치 유형의주민자치로 주민이 주체가 돼 지방자치의 운영을 그지방 주민 스스로의 의사와 책임으로 처리하는 ‘지방자치 주민자치파’다.

 

 4계파는 읍·면·동을 행정 영역에서 준자치적으로 결사체, 시민단체가 다스리겠다는 ‘시민단체형주민자치파’다. 5계파는 읍·면·동 단위를 주민자치조직이 시민사회 영역에서 다스리겠다는 ‘생활자치형 주민자치파’다. 그리고 6계파는 읍·면·동 단위를 시민사회 영역에서 주민자치주체기구를 중심으로 한 생태계를 구축한 다음, 국가 영역과 협치 하겠다는 ‘협치형 주민자치파’다. 3계파와 6계파는 시민(주민)이 주체가 된 주민자치로 필자가 적극 밀고 있는 계파다.

 

1·2계파는 주민자치 목적을 행정서비스 보완에 중점을 둔다. 3계파 주민자치는 행정이 미치지 못하거나 주민들이 할 수 있는 지역의 일들은 주민이 책임감을 같고 직접 실행해야 한다는 데 중점을 뒀다. 4계파는 행정력과 재정을 등에 업고 주민자치 조직 활성화에 마중물 역할(민관 중간지원조직)에 중점을 둔다. 5·6계파 주민자치는 대의민주제 보완으로 주민의 일상생활과 밀접한 생활 공공 서비스와 생활정치는 직접민주주의(주민발안, 주민투표 등)에 의해 작동되는 것에 중점을 둔다(지역사회의 문제 해결에 대한 결정권을 지방정부와 지방의회보다 주민들의 의사결정에 둠).

 

이처럼 각 문파와 각 계파가 주장하거나 추진하는 주민자치의 단어(말)는 서로 같지만, 그 지향하는 것은 각기 다르다. 따라서 주민자치 용어의 개념(의미)을 명확히 할 필요가 있다. 즉 주민자치의 실체와 역할을 어떻게 설정하느냐에 따라 그 세계를 이해하고 흩어진 이론, 학설, 개념, 철학들을 일관되게 해명하고 명확하게 할 수 있다. 주민자치에 대한 올바른 이해와 지식은 문제 설정과 그 관점에 따라 결정되기 때문이다. 따라서 설정된 문제(주민자치 개념과 목적)의 명확성이 주민자치 층위에서 각 문파와 계파의 존재가치를 결정하는 가장 핵심적 요소가 될 것이다.

 

생활자치는 주민자치의 확장?

주민자치가 지방자치 유형과 지역 주민들 대표로 구성된 주민자치기구(주민자치회)의 작동 원리라면, 생활자치 또한 주민자치 원리와 비슷하다. 아니 오히려 주민자치를 포괄한다는 것이 곽현근 대전대학 교수와 남재걸 단국대학 교수의 주장이다. 즉 생활자치는 지방자치 원리를 실천하고 있는 지방자치단체와 지방의회는 물론, 지방자치의 주인인 주민의 성숙한 공동체 의식 함양과 적극적인 참여까지를 아우른다고 말한다.

 

또 박근혜 정부 때 행정안전부가 추진한 주민자치회 설치·운영도 생활자치 실현의 한 부분이었다. 2015년 2월 5일 행정자치부(현 행정안전부)는 지방자치 부활 20년을 맞아, 주민이 지방자치의 진정한 주인이 될 수 있도록 2015년을 지방자치 혁신의 원년으로 만들겠다고 선포하면서 ‘제도 자치에서 생활자치로’를 발표했다.

 

이때부터 생활자치가 주목받기 시작했다. 행자부에 의하면, 그동안 지방자치가 선거방식이나 지자체조직설계, 중앙-지방 간 권한배분 등 제도정착 중심이었다면, 앞으로는 주민이 일상생활에서 지방자치를 통해 자치의 효용성을 직접 체감하는 ’생활자치‘를 구현한다는 것이다.

 

이어 2015년 10월 30일 행자부는 ‘주민이 행복한 생활자치’라는 미래 비전을 선포하고, 이를 구현하기 위한 발전과제를 발표했다. 그리고 이를 구현하기 위해 “주민은 지방자치의 진정한 주인으로서 성숙한 공동체 의식을 함양하고, 적극적인 참여를 통해 생활자치를 실천한다”고 했다. 행자부는 주민이 행복한 생활자치 미래 비전에서 주체 대상을 주민, 자치단체장(자율과 책임), 지방의회(신뢰), 지방공무원(주민만족)으로 구분했다.

 

주민은 ▲주민접점 확대, 생활자치 확산(책임읍면동, 주민자치회, 민관협치 제도화) ▲주민편의·현장중심의 제도개선 및 규제개혁 ▲주인의식 함양 및 자발적 공동체 활성화다. 자치단체장은 ▲정부3.0기반, 투명성·경쟁력 제고 ▲지역사회 통합·조정자,지자체 간 상생협력 강화 ▲현장중심의 기능 재배분 및 조직관리의 탄력성 제고다. 지방의회는 ▲지방의회의 의정역량 강화 ▲의회사무기구의 전문성 제고▲자치입법권 강화 및 실효성 확보다. 지방공무원은 ▲능력과 성과중심의 인사관리 ▲시대정신에 맞는 공직관 확립 ▲현장공무원 사기 진작 및 일하는 방식 혁신이다.

 

이처럼 당시 박근혜 정부의 미래 비전인 ‘주민이 행복한 생활자치’는 주민, 지방자치단체장과 지방의회, 그리고 지방공무원을 아울렀다. 따라서 지역과 주민을 중심으로 작동되는 시스템의 원동력인 주민자치와 생활자치는 상당 부분 겹치기 때문에 개념을 정립할 필요가 있다.