[대한민국 주민자치대상] 일본 홋카이도 해외시찰 후기-1

정책/정책 자료 2018. 8. 17. 14:08

지난 1월 23일 개최된 대한민국 주민자치대상 시상식의 수상자와 심사위원이 일본 홋카이도 해외시찰을 다녀왔다. 지난 6월 27부터 7월 1일까지, 4박 5일간의 해외시찰에서는 유바리 시, 오타루 시, 도마코마이 시의 정내회와 연합회를 방문해 일본 주민자치의 면면을 살핀 일정이었다.

학술부문 수상자인 김찬동 교수의 후기를 통해 일본 주민자치의 시사점과 우리나라 주민자치가 배워야 할 점을 전한다.

김찬동(충남대 자치행정학과교수)

이번 연수는 홋가이도라고 하는 일본의 관광지를 탐방한다는 설레임과 함께, 무엇보다도 한국의 주민자치를 이끌어 가는 수상자들과 함께 여행하고 연수한다는 것이 매우 의미깊은 일이라고 생각하게 된다. 즉 주민자치의 현장에서 성공적인 사례를 만들어 내신 현장활동가들과 주민자치의 이론을 연역적으로 제시하던 학자들이 서로 소통하고 대화하면서 한국의 주민자치를 과연 어떻게 새롭게 만들어나가야 하는가에 대한 숙의(熟議)를 할 수 있는 공간이 만들어졌기 때문이다. 홋가이도 자연의 아름다움을 보면서, 참여자들간에 살아온 인생을 서로 소통하면서, 친분이 생기게 되고, 이러한 신뢰를 바탕으로 한국의 주민자치제도를 어떻게 제대로 만들어가야하는가에 대한 성찰을 할 수 있는 최적의 환경이 만들어졌다. 이 점에서 이런 공간과 시간을 만들어주신 한국주민자치중앙회와 한국자치학회에 깊은 감사의 뜻을 표하게 된다. 도야호수에서 바라다본 아침의 안개속에 드러나는 나가지마(中島)의 아름다움, 그리고 도야호의 호텔 노천온천에서 나눈 주민자치에 대한 담론은 잊혀지지 않을 추억이 되었다. 그곳에서 대학선배도 만나고, 비행기(비전을 가지고 행동으로 옮기면 기적이 일어난다)저자도 만나고, 인생선배들의 경험담도 듣는 아름다운 시간이었다.

인천에서 출발한 비행기는 홋가이도 신치토세 공항에 내렸다 그리고 바로 유바리시로 우리는 관광버스로 이동했다. 유바리시의 마운트 레스이 호텔은 스키장을 바로 옆에두고 유바리 철도 종점옆에 위치해 있었다. 저녁만찬에서 유바리의 메론과, 우유, 감자, 옥수수, 게, 아이스크림 등 홋가이도이 고유한 음식을 먹고, 로비에서 우리만의 소개시간을 가졌다. 부산에서 직접 오신분도 있었고, 언론출신의 참여자, 공무원경험의 주민자치연합회장, 문화컨텐츠분야의 교수 등 주민자치과련의 다양한 참여자로 구성된 연수단이었다.

둘째날 우리는 유바리시의 공무원으로부터 유바리시의 지방자치역사와 지역발전상황과 재정상황을 들었다. 시청과 탄광박물관, 사회복지회관 등을 탐방하면서 탄광도시에서 관광도시로 지역발전을 전환하는 과정이 쉽지 않은 일임을 알 숭 있었다. 인구도 10만이 넘던 도시가 8천명으로 줄었고, 공공서비스조직들도 통합 혹은 축소운영하는 모습을 볼 수 있었다. 저출산 고령화시대의 미래모습을 보는 듯하여, 미리 행정과 정책적으로 대비하여야 하구나 하는 교훈을 얻게 되었다.

셋째날은 삿포르 그랜드 호텔에서 오타루시로 이동하였다. 오타루시청을 방문하여 주민자치담당공무원으로부터 일본의 자치기본조례에 대한 설명과 마을만들기정책에 대한 설명을 들었다. 오타루시의 정내회가입율은 75.2%로서 삿포르의 다른 도시에 비해서 매우 높다. 오타루시는 총연합정내회에 대한 보조금을 지급하고 있는데, 정내회관건설보조금이나 노인클럽연합회보조금, 가로방범등의 LED화를 지원하고 있다. 오타루시청의 공무원의 설명에서 인상적이었던 것은 주민자치에대한 설명을 요청하였는데, 오타루시 ‘자치기본조례’를 설명하면서, 그 제정배경, 조례의 개요, 자치기본조례에 근거한 제도 등을 설명하였다는 점이다.

오후에는 토마코마이시로 1시간정도 이동하여, 토마코마이시의 주민자치협의회에 대한 지원을 설명하는 공무원과 주민자치협의회의 부회장 등 임원과 공무원출신으로서 주민자치협의회의 사무국장으로 일하는 계약직 공무원을 만날 수 있었다. 이곳에서도 주로 시청의 담당공무원은 토마코마이시의 소개, 시민자치에 의한 마을만들기, 고마자와대학과의 연대 등에 대해서 설명해주었다. 인상적이었던 것은 시민자치에 의한 마을만들기를 설명하면서 3개의 조례를 소개한 것이다. 첫째는 자치기본조례, 둘째는 시민참가조례, 셋째는 주민투표조례였다. 그러면서 마을만들기의 기본원칙은 정보공유의 원칙, 시민참가의 원칙, 협동( 協働)의 원칙을 제시하고 있었다. 그러한 시민자치의 활동중에서 정내회에 의한 지역만들기를 소개하였는데, 80개정도의 정내회가 있고, 규모가 다양하여 100세대로부터 2,000세대의 정내회가 있다고 하였다. 정내회의 지역활동으로서는 화단정비, 차량의 저감속도를 홍보, 운동회와 축제, 경로잔치 등을 통하여 지역을 개선하고자 하는 활동을 하고 있다. 이를 통해 정내회는 시청의 파트너로서 협력하고 제휴하고 있다. 그래서 토마코마이시에서는 시민들에게 정내회(자치회)에 가입하도록 홍보하는 일도 하고 있었다.

넷째날은 토마코마이시의 주민자치의 모임공간을 직접 찾아가서 견학하였다. 사회복지회관건물을 운영하는 것은 정내회이고, 이곳에는 부인회, 노인회, 청년회등의 공간이 있었으며, 마을의 대규모 모임을 할 수 있는 넓은 회의공간도 있었다. 그 후 노보리베츠문화탐방과 도야호 유람선으로 나가지마섬을 관광하였다.

다섯째날은 도야 선팔래스 호텔에서 삿포르시내로 나와서 홋가이도 오도리공원을 관광하고, 키노쿠니야 서점에서 일본의 주민자치관련의 서적을 구입하고 커피도 한잔 마시는 여유를 가졌다. 출발예정이던 비행기가 도착하지 않아 우리는 다시 코마코마이시의 오지호텔에서 1박을 추가로 하고 다음날 비행기로 홋가이도 주민자치 연수를 마치게 된다.

3-1 오타루시

일본의 주민자치 탐방을 위하여 사전 스타티를 충분히 하였다. 연수자료를 통하여 일본 주민자치조직인 정내회의 과제와 방향(김병국)의 글과 오타루시의 계층별 정내회활동상황(김병국)은 매우 자세하게 일본정내회의 활동상황를 알려주고 있는데, 여기서 매우 인상적인 것은 총연합정내회에 대한 부분이다.

오타루시의 총연합정내회는 21개의 지구(블록)로 나누어져 있고, 각 지구마다 2-20여개의 정내회가 소속되어 있어 총 152개의 정내회가 존재한다는 것이다. 그리고 이 총연합정내회는 1963년에 이미 연합정내회의 필요성이 제기되어 1964년에 창립총회를 열고 발족하였다는 것이다.

(총연합정내회)

총연합정내회는 각 정내회의 상호연락조정을 도모하고, 지역활동에 적극적인 참가를 추진하며, 지역복지활동과 아동보호활동을 주로 하고 있다. 주된사업은 정내회활동에 관한 공통문제의 조정 연구, 지역복지증진 및 쾌적한 환경만들기, 행정 및 관계기관과의 연계와 협조, 홍보지인 ‘커뮤니티’ 발간, 연수회 개최 및 참가촉진 등을 한다. 연합회는 회원간의 공제사업도 하는데, 1인당 200엔을 부담하고, 불의의 사고시에 최고 200만엔의 위로금이 급부되기도 한다.

정내회의 조직을 보면, 12만명의 인구와 6만6천세대 중에서 4만9천세대가 가맹하여 세대 가입율이 75%에 이르고 있다. 임원으로서는 회장1, 부회장3, 감사2명으로 가맹정내회의 임원 100명이상이 출석하는 정기총회에서 선출되고, 임기는 2년이다. 이사는 회장이 위촉하고, 사무국에는 사무국장과 상근전임 2명의 직원이 근무한다.

회의와 연수회는 정기총회 1회, 상임이사회 3-4회, 이사회 4-5회를 개최한다. 연수회의 경우는 다른도시와의 교류연수회, 커뮤니티 리더연수회, 여성부 연수회, 북해도 정내회연합회가 주최하는 연수회 등이 있다. 행정기관과도 정례연락회의가 2회, 시장과의 대화1회, 총연합정내회와 민생아동위원협의회, 노인구락부연합회와 의견교환회가 1회 시행된다.

다음으로 총연합정내회의 예산을 보면, 1,987만엔이고, 결산액도 1838만엔이라고 하는데, 주로 수입은 회비(501만엔), 보조금(1,257만엔), 조성금(95만엔), 기부금(15만엔) 등으로서 보조금의 비중이 60%정도를 차지하고 있음을 알 수 있다. 지출결산액을 보면, 급여(439만엔), 법정복리비(76만엔), 정내회활동보조금 및 조성금(1,113만엔), 청소년육성활동보조금(80만엔), 예비비(102만엔)이다.

정내회의 세대당 회비를 보면, 152개 정내회 평균은 383엔이고, 주로 301엔에서 500엔사이가 66곳이고, 151엔에서 300엔사이가 69곳이다. 801엔이상인곳은 5곳정도에 불과하다.

총연합정내회의 주된 기능은 마을만들기가 가장 주요하다. 정내회 자체는 주민간의 친목, 생활환경 유지 등에 최근에 고령화와 저출산으로 인하여 고령자돌보기 및 아동 안전안심대책 등을 다루는데 비해서, 총연합정내회는 지역과제의 해결을 위하여 지역단체와의 협력이나 살기좋은 마을만들기추진에 중심적인 역할을 하고 있다.

오타루시에서는 시정에 대한 주민들의 참여와 마을만들기사업에 대한 행정과의 협력에 필요한 파트너가 필요하게 되고, 자조(自助, 공조(公助), 공조(共助)의 거버넌스의 중요한 참여자로서 총연합정내회를 필요로 하게 된다.

(지구연합정내회)

다음으로 지구연합정내회에 대해서 알아보자. 오타루시의 총연합정내회의 산하에 20개의 지구연합정내회가 설치되어 있는데, 이중 아사리지구연합정내회의 주요 활동을 보면, 대표자회의와 총회, 눈축제참여, 일본적십자회의 공동모금위원회참여, 방범활동PR 이벤트, 시장과의 대화에서 가로방범등설치와 방범등전기요금, LED설치에 따른 조성금을 증액해 줄 것을 요구하기도 하였다.

또 하나조노지구연합회의 주요할동을 보면, 정기총회와 회장단회의, 임원회개최와 같은 대내적 활동과 교통안전운동 및 교통안전교실운영, 주민 마작대회개최(2회), 오타루시 축제참여, 연수회와 신년교류회, 해안쓰레기 청소, 춤대회, 청소년육성대회조성 등의 활동을 하였다.

한편 두 연합정내회의 예산을 보면, 아사리지구연합정내회는 수입이 18만엔정도에 불과한데, 하나조노지구연합정내회의 경우는 170만엔으로 약 9배이상의 차이가 발생하고 있다.

그 원인을 살펴보면, 단위정내회가 지구단위연합정내회에 분담하는 금액에서 차이가 있다. 즉 아사리 지구는 4만엔정도인데, 하나조노지구는 28만엔을 분담하여 6배의 차이가 난다. 또 세대당 회비도 아사리지구는 10엔인데 하나조노지구는 18엔으로 약 2배의 차이가 남을 알 수 있다.

또 다른 원인으로서는 하나조노지구의 경우 하나조노회관과 같은 건물을 소유하고 있어서 이와 관련된 보험료, 관리인수당, 수선공사비, 사업비, 사무소모품비, 분담금 등의 지출로 인하여 상대적으로 재정지출이 커지고 있다. 또 하나조노지구는 총연합회정내회의 이사로서 역할을 하면서 지출규모가 커진 측면도 있을 수 있다.

마지막으로 오타루시에서는 총연합정내회에 대해서만 보조금을 지급하고, 지구연합정내회나 단위 정내회에 대해서는 보조금을 지급하지 않는다. 즉 오타루시에서 정내회활동의 총괄기획이나 보조금 집행은 총연합정내회이고, 단위정내회는 마을에서 직접 사업을 집행하는 주체가 되는 것이다.

또 지구연합회의 사무소는 회장의 자택을 사용하고 있고, 연합회의 공식적인 주소로 사용한다. 그런데 실제로는 하나조노정내회의 경우 하나조노회관이 있음에도 불구하고, 회장의 자택을 사용하는 것은 지구연합회의 경우 법인격을 가지지 않는 것으로 보인다. 또 단위정내회는 인가지연단체로서 법인격을 부여받을 수 있는데, 연합회의 경우는 그렇지 않은 부분도 특이하다.

또 지구연합회의 임원구성에서도 차이가 있는데, 아사리지구연합정내회는 회장이 결정하는데 비해, 하나조노지구연합정내회에서는 총회를 통하여 구성하는 것도 차이가 있다. 즉 정내회의 자치계층조직을 구성하는데 있어서도 자율성과 다양성이 존재하는 것으로 보인다.

(단위 정내회)

단위 정내회의 활동과 예산을 살펴보기 위하여 나가바시(長橋)지구에 속하는 교보쿠정내회의 사례로 살펴보면 다음과 같다. 910세대로 구성되고, 임원은 138명이다. 주로 화단에 꽃심기, 아이들의 교통안전운동 등의 활동을 하고 있다.

마을만들기 관련의 활동으로서 첫째, 쾌적한 환경만들기로서 도로와 공원청소, 집단자원회수, 쓰레기장 설치를 하고, 둘째 지역연대로서 신년회, 경노회, 아동회 등을 통해 지역축제와 행사를 개최한다. 셋째로 안전하고 안심하는 마을만들기로서 가로방범등 설치, 혼자사는 고령자 돌보기, 통학로에서 아이들 지키기, 지진 및 해일에 대비한 피난훈련 등을 실시한다. 넷째로 정보전달로서 오타루시의 정보를 회람하고 고지서를 배포한다.

재정구조를 보면, 수입은 세대당 500엔씩내고, 법인회비는 1천엔씩 31개의 회사가 거주한다. 그 외 조성금 110만엔, 기부금, 잡수입 등으로 구성된다. 지출은 화원관계비, 원예배토비, 차량비, 원예자재비, 화단조성작업비, 인쇄사무용품비 잡비 등으로 구성된다

예산규모는 수입으로 정내회비(373만엔), 회관수입(15만엔), 조성금(110만엔), 잡수입(35만엔), 이월비(275만엔) 등으로 총809만엔의 규모이다. 지출을 보면, 전기료(160만엔), 회관비(140만엔), 인건비(69만엔), 가로등설치비(40만엔), 부담금(15만엔), 연합정회(16만엔), 행사비(10만엔), 조성금(25만엔), 경조비(13만엔), 전문부서비(청소년육성비, 복지위생비, 문화공보부, 환경시설부, 부인부, 방재교통부)로서 67만엔 등으로 구성되어 있다.

3-2 코마코마이시

(토마코마이시의 정내회)

다음은 토마코마이시의 정내회에 대해서 살펴보자. 정내회는 자신이 살고 있는 지역을 쾌적하게 살기좋은 곳으로 만들며, 아이들이나 청소년들까지 안전하고 안심하게 살도록 마을만들기를 목적으로 하는 것으로 지역에 살고 있는 사람들이나 기업으로 구성되는 ‘자주적인 임의 단체’를 의미한다고 설명하고 있다.

그리고 이러한 정내회에 가입하는 것은 시민들의 삶에 어떤 것이 좋은가라는 질문에 대해서는 정내회소식지를 통해서 지역의 정보나 마을내 활동을 알수 있다. 또 이벤트를 통해서 지역이나 같은 연령대의 사람들의 네트워크를 형성하거나 친목을 도모하는 좋은 기회가 될 수 있다. 동일본대지진을 계기로 안부확인의 정보수집이나 지역의 유대감이나 상부상조가 점점 중요하게 되기에 정내회의 가입은 필요하다는 것이다.

다음은 정내회의 회비가 얼마나 되는가에 대해서는 정내회마다 조금씩 다르지만, 한 세대당 월 200엔에서 500엔정도이다. 또 정내회에 따라서는 활동내용이 다양하지만, 회비의 사용용도로서는 각종 이벤트의 활동비나 지역복지활동비등으로 사용되는 것이다.

다음으로 정내회에 가입하려면 어떻게 해야하는가에 대해서는 역시 정내회마다 조금씩 다르지만, 정내회장이나 정내회가입담당 임원에게 연락하면 된다. 정내회장이나 임원의 연락처를 보를 경우에는 코마코마이시청의 시민생활과에 연락하면 된다.

(토마코마이시 정내회연합회)

정내회연합회는 1964년에 설립되었고, 정내회의 자주적인 발전과 공통된 과제해결에 노력하고, 지역활동의 추진을 위한 기능을 하고 있다. 시민참가가 요청되는 오늘날, 정내회는 지역주민의 의사를 마을만들기에 반영하는데 근간적인 조직으로서 중요한 역할을 하는 것이다. 정내회 연합회는 이 점에서 협동(協働)의 마을만들기를 위한 중요한 조직으로서 양호한 지역사회를 유지 형성하는데 기여하고 있다.

임원은 회장1, 부회장3, 이사 16, 감사2명으로 구성되어 있고, 특별위원회로서 특별회계운영위원회, 표창심사위원회, 선진지역 시찰연수사업특별위원회 등이 있다.

정내회연합회는 현재 시청 시민생활부 시민생활과내에 사무실을 두고 있다. 그러나 이것은 최근의 일로서 이전에는 토마코마이시 사회복지협의회에 사무국을 두고 있었다. 사무국을 이전하게 된 것은 토마코마이시에서 “협동(協働)의 마을만들기”를 강조하면서 시청의 결단에 의해서 이루어진 것이다. 시청으로의 사무국을 이전함에 의하여 원래 정내회가 주민상호간의 친목을 도모하기 위한 목적의 자주적인 조직이었지만, 각 마을내에서 발생하는 과제를 보다 정확하고 신속하게 시청행정과의 협동(協働)에 의해서 해결가능하게 된 것이다.

토마코마이시는 현재 61.2%의 시민이 정내회의 회원으로 가입하고 있고, 점점 저출산고령화나 고도정보화, 고용형태변화, 시민생활스타일의 변화에 의해서 정내회의 가치가 희박해지고 시대적 흐름이 있다고 할 수 있다. 정내회연합회로서는 아이들의 추억만들기나 고향을 생각할 수 있도록 하는 거리를 만들어야 한다. 또 각지역의 고령화시대에도 주민들이 살고 싶은 거리를 만들어 주어야 한다. 그리하여 삶의 마지막을 보내고 싶은 거리를 만들어나가는 노력을 해야 하는 것은 아닌가 한다.

또, 현실적으로 연합회는 주로 지역만들기에 주요한 역할을 하고 있는데, 안전하고 안심할 수 있는 지역만들기, 깨끗하고 쾌적한 지역만들기, 서로 돕는 지역만들기, 친밀함이 있는 지역만들기, 재해에 강한 지역만들기의 활동을 하고 있다. 이를 구체적으로 정리하면 다음과 같다.

연합회 역할	활동내용
안전하고 안심할 수 있는 지역만들기	밤길을 밝히는 가로등의 설치, 관리나 방범 순찰등을 행함
깨끗하고 쾌적한 지역만들기	마을내의 쓰레기수집이나 화단정비등의 환경미화나 폐휴지나 폐품회수등을 행함
서로 돕는 지역만들기	고령자의 친밀함이나 신체부자유자에 대한 말벗해주기 등 지역복지활동에 함께 함
친밀함이 있는 지역만들기	라디오 체조등의 활동을 통해서 청소년의 건전육성이나 축제, 운동회 등의 이벤트를 통해, 지역의 친목을 깊게 하는 활동을 함
재해에 강한 지역만들기	재해시나 긴급시에 대비하여, 자주방재조직을 중심으로 재해훈련등을 행함

연합회의 주된 사업내용으로서는 정내회활동의 원활한 운영과 사업추진을 위해 노력하고, 연수회등을 개최하여 정내회임원이나 회원들의 자질향상과 조직을 강화하는 노력, 지역복지고나련단체와의 연대를 깊게하여 정내회활동의 사업실적을 높이는 것, 공적관계기관과의 연대를 밀접하게 하여 각종위원회등에서 정내회연합으로서의 의견을 제시하는 것, 공적기관이나 단체가 시전체적으로 실시하는 주민활동에 참가협력하는 것, 살기좋은 지역만들기를 실현하기 위해 관계기관에 요망의견을 제안하는 것, 정내회활동공로자를 표창하고 다른 단체에 추천하는 것, 열린 정내회연합을 지향하여 정보를 공유하는 사업을 하는 것 등이다.

한편 정내회연합회의 부속단체로서 정내회연합부인 부회(部會)가 있다. 이 부회는 정내회 부인(여성)부가 연대하여, 교류하는 중에 공통의 과제해결을 위한 정보교환이나 연수를 하고자 하는 것이다. 시청에서도 남녀평등참여도시를 선언하였고, 남녀가 함께 자신있게 살아가는 사회만들기를 위하여 이 부회가 역할을 할 것을 기대하고 있다.

일본의 홋가이도 주민자치 연수를 통하여 가장 인상적이었던 것은 첫째, 일본의 자치회와 정내회는 전 주민을 구성원으로 하여 일정한 자치구역을 가지고 있다는 점이다. 한국의 주민자치위원회의 경우 주민없는 자치라는 비판을 받는 것에 비해서, 구역내의 전세대와 소재하는 기업들을 회원으로 하고 있다는 점이다 둘째는 회원들이 회비를 납부하여 공동체관련의 사업을 하고 있다는 점이다. 즉 비록 금액은 그다지 크지 않지만, 년간 회비의 납부하고, 이 회비를 가지고 주민간의 친목과 생활환경유지라고 하는 가장 풀뿌리 생활공동체자치를 하고 있다는 점이다.

셋째는 정내회와 자치회의 연합체조직 혹은 협의체 조직(지구정내회)이 있고, 총연합정내회가 조성되어 있다는 점이다. 다시말해 주민자치에서도 3계층이 존재하고, 도시정부가 직접 보조금이나 조성금을 주는 것은 총연합정내회에 대해서라는 점이다.

넷째, 도시정부의 입장에서는 마을만들기 사업을 하거나 시정에 주민들의 참여를 통하여 거버넌스를 형성하려고 할 때, 주로 총연합정내회의 임원들과 회의를 통하여 지역의 문제해결을 함께 해나간다는 점이다.

이번 홋가이도 연수와 사전 스타디를 통하여 한국의 주민자치를 과연 어떻게 해야 하는가에 대한 교훈과 함의를 얻을 수 있었다. 즉 한국의 주민자치위원회는 주민들에 의한 자치체가 아닌 것이다. 읍면동사무소의 공간운영을 위한 주민협의모임으로서 주민자치센터 운영위원회로서 행정의 보조기구에 불과한 것이지 결코 주민자치를 위한 조직이 아니다. 다시말해, 관치인데 이를 자치라고 하고 있었으니, 콩을 팥이라고 한 셈이다. 콩을 콩이라고 부르고, 팥을 팥이라고 부를 수 있도록 주민자치다운 것에 주민자치라고 해야 할 것이고, 이것은 풀뿌리 주민들의 생활공동체공간에 자치체를 형성할 수 있도록 제도설계를 새롭게 해주어야 한다. 또 그 단위도 한국의 통리정도의 단위이지, 결코 현재의 읍면동단위에서 주민자치를 할 수 있는 규모가 될 수 없을 것이다. 일본의 정내회(자치회)의 실제 탐방을 통하여 한국의 주민자치가 얼마나 왜곡되었는가를 알 수 있었다. 이런 연수 기회를 마련해준 전상직 회장께 감사를 표한다.