[칼럼] 정치적인 단체장과 정치적인 운동가들에 의해 한국의 주민자치가 신음하고 있다

정치적인 단체장과 정치적인 운동가들에 의해
한국의 주민자치가 신음하고 있다

 

 

문재인 정부의 주민자치는 극심한 난맥상을 보이고 있다. 원인은 첫째, 주민자치에 대한 본질적인 연구가 부족하고, 둘째는 주민자치 현장의 조사가 부족하고, 셋째는 주민자치 주체인 주민에 대한 이해가 절대 부족하다.

한국에 지방자치가 있는가
지방자치는 전통적으로 주민자치와 단체자치의 두 유형으로 나눠진다. 단체자치 전통에서는 지방정부가 이중의 지위를 가진다. 중앙정부의 지역행정기관으로서 지위와 동시에 지역의 자치기관으로서 지위를 동시에 갖는 것이다. 그러나 주민자치 전통에서 지방정부는 단일 지위를 가진다.

그러나 단체자치의 전통에서는 민주주의가 심화되고, 주민의 자치욕구가 강하게 표출되면서 지방정부는 자치 성격이 강화되고, 주민자치 전통에서는 국가 차원의 문제에 대해서는 의무사무가 증가되고 있다. 어느 전통이든 국가와 주민 간의 균형점으로서 지방정부의 역할이 중요하게 대두된다는 사실이다.

흔히 학자들은 단체자치의 전통 국가로 독일, 프랑스, 일본을 들면서 우리나라도 포함하고 있다. 그러나 필자는 우리나라가 지방자치국가 중에서 단체자치의 전통국가로 분류되는데 동의하지 못한다. 왜냐하면 우리나라의 지방정부는 이중지위가 아니라, 사실상 중앙정부의 지역행정기관 지위만 갖고 있는 단일 지위에 가깝기 때문이다. 사실상 주민자치가 거의 없으며, 있어도 이뤄지기 어렵다.

한국에도 주민자치가 있는가
1999년 주민자치위원회가 우리나라의 주민자치를 왜곡시키는 출발점이 됐다. 당초 정부는 구조 조정의 일환으로 읍·면·동을 폐지하고, 읍·면·동 계층에 주민자치회를 설치한다는 것이 가장 큰 실책이었다.
공무원들의 반발을 이유로 읍·면·동 폐지는 철회·축소·조정하고, 주민자치센터를 설치하면서 주민자치위원회는 읍·면·동장의 하부기구로 편제한 것이다.
필자는 먼저 읍·면·동을 폐지하고, 지역을 주민자치에 맡긴다는 발상이 잘못됐다고 생각한다. 읍·면·동 규모가 학자들의 분류에 의하면, 이미 행정기관을 필요로 하는 규모이지, 주민들만으로 자치할 수 있는 규모가 아니기 때문이다. 읍·면·동을 폐지하고 주민자치회로 대체한다는 성급한 전제가 주민자치를 나락의 길로 빠뜨리기 시작한 것이다.

시범실시 주민자치회도 마찬가지다. 시·군·구
통합을 전제로 읍·면·동을 주민자치회에 맡긴다는 것이다. 말하자면 주민자치가 불가능한 읍·면·동을 주민자치에 맡긴다는 전제로 출발한 행정체제개편에 관한 특별법도 주민자치회를 왜곡시키는 원인을 제공했다.

읍·면·동을 대체할 수 있는 주민자치회를 기획
할 수 있는 능력은 학자들에게도 없었고, 관료들에게도 없었다. 따라서 학자와 관료들 손에서 주민자치위원회를 주민자치회 위원으로 대체만 하는 웃지도 울지도 못할 어처구니없는, 그야말로 ‘한국형 주민자치정책’이 탄생했다. 이어서 동일한 실수를 확대시키고 반복도하는 ‘서울형 주민자치회’가 생기는 빌미도 제공했다.

문재인 정부도 법을 어겨가면서
주민자치를 말살시키고 있다

주민자치회는 이미 2011년 행정체제개편에 관한 법률에서 명확하게 방향을 제안했다. 그중 하나가 ‘읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’를 두라는 것이다. 주민으로 주민자치회를 구성하라는 것이었으며, 위원은 조례에서 정하는바에 따라서 단체장이 위촉하라고 했다.

자치분권에 큰 기대를 했던 문재인 정부에서 경악스러운 일은 ‘시범실시 표준조례 개정안’이었으며, 개정안을 공론화하는 과정이었다. 표준조례 개정안을 공론화하는 과정은 사악하다고 밖에는 표현할 수 없는 방법으로 진행됐다. 공론화를 한다면서 주체인 주민들에게는 알리지도 않아 참가할 수도 없게 만들고, 당사자인 주민자치위원들에게도 제대로 알리지 않았으며, 공론화를 위한 워크숍 참가도 광역시·도를 경유하도록 해서 제한했다. 반면에 서울시의 관변단체에는 적극적으로 홍보해 다수가 참가하도록 해서 사실상 과정을 왜곡시켰다. 내용도 주민자치 원리에는 맞지 않고, 특별법도 위반하는 것이었다. 그래서 행정안전부에 문제를 제기했다. 다음은 필자가 행정안전부에 제기한 내용이다.

한국 주민자치 발전을 위해 행정안전부의 지원도, 자치단체의 지원도 마다하고 묵묵히 20년을 현장에서 연구해온 연구자로서 표준조례안의 문제를, 더구나 자치분권을 국정으로 삼는 문재인 정부의 지지자로서 표준조례안의 문제를 보완하고 발전시켜야 할 사명이 있음을 절감하게 됩니다. 첫째, 주민자치회에 주민이 없습니다. ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’(특별법) 제27조(주민자치회의 설치) “풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다”에서 표준조례안은 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’을 뺐습니다. 주민자치회에서 주민을 뺀 것입니다. 주민이 없는 것입니다. 주민총회가 있지만, 그것은 말 그대로 공론장에 불과할 뿐 주민자치회는 아닙니다. 표준조례는 주민자치회의 구성이라는 조항도 없고, 주민으로 구성한다는 조항도 없습니다. 매우 기본적인 오류고, 심각한 오류고, 법률을 위반하는 오류입니다. 주민자치회에 주민이 없어서 생기는 모순과 오류가 표준조례의 여러 조항에서 발견이 됩니다. 특별법은 “주민자치회 위원은 조례에 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다”고 정하고 있습니다. 표준조례는 제9조(위원의 선정)에서 “주민자치회 위원은 다음 각호에 해당하는 사람에 대해 공개추첨으로 선정한다”고 하고 있습니다. ‘조례에서 정하는바’는 지역의 특성에 맞도록 하라고 위임하는 것인데, ‘공개추첨으로 선정한다’는 것은 전국의 모든 읍·면·동에게 시키는 대로 하라는 것입니다. 주민자치위원 선출은 주민들을 화합시키는 과정이어야 하고 주민자치위원들은 주민들에게 의무와 책임을 지니게 되는 선출과정이어야 하는데, 공개추첨으로 선정하면 과정의 의미를 없애서 주민자치의 기본을 흔들어 버립니다. 마을에도 주민에도 맞지 않습니다. 특히 척박한 주민자치의 토양에서는 전혀 맞지 않습니다. 이런 오류가 여러 조항에서 발견됩니다. 둘째, 주민자치회에는 자치가 없습니다. 여러 학자가 반복적으로 지적한 조항입니다. 주민이 없으니 당연히 주민들이 주체로 할 수 있는 자치는 없을 수밖에 없습니다. 그래서 제안을 드리겠습니다. 지금까지 실패한 주민자치의 원인은 앞서 말씀드린 대로 주민도 없고, 자치도 없는 주민자치회였기 때문입니다. 주민도 있고, 자치도 있으면서 보기 좋게 성공하는 주민자치회를 만들면 됩니다. 한국에는 주민자치 전문가가 없습니다. 행정학자 중에도 주민자치가 전공인 학자는 없으며, 주민자치를 사명으로 하는 시민단체도 없습니다. 흩어져 있는 지식을 모으고 의지들을 결합시키는 연구체계를 만들어서 노력하면 좋은 결실을 얻을 수 있다고 자신합니다. 그때까지, ‘주민자치회 시범실시 및 설치·운영에 관한 조례 개정(안)’은 철회해 주시기 바랍니다. 시급하지도, 잘 준비되지도 않은 표준조례안이 지금 싹 트고 있는 주민자치의 선량한 의도들을 심하게 왜곡시킬 수 있고 선량한 의지들을 심하게 좌절시킬 수 있기 때문입니다.

 

주민자치를 왜곡시키는 원인은
잘못 알고 있기 때문이다
한국은 단체자지의 전통이 강한데, 그중에서도 지방자치단체가 이중지위를 모두 확보해야 하지만, 실
제로는 중앙정부의 지역조직으로서의 임무만 확보돼 있고, 지역 주민의 대표로서 지위는 제대로 확보되지
않아서 실제로는 단일 지위를 누리고 있다고 볼 수 있다.

그 원인은 우리가 아직도 일제의 식민지 통치방식을 청산하지 못하고 있는 데 있다. 해방 이전까지는 우리나라와 동일한 지방조직이 있었던 일본은 맥아더의 총사령부(GHQ)에 의해 군국주의 잔재인 지역 사회의 조직을 모두 폐지했다.

반면에 우리나라는 아직도 통·리 제도를 일제강점기 시대와 동일하게 운영하고 있다. 행정안전부는 아직도 지방을 자치하도록 제도화하는 것이 아니라, 지방을 식민지로 통치하고 있는 제도를 지키려고 하고 있다.
따라서 주민자치를 위해서는 가장 먼저 통·리를 폐지해야 한다. 일본의 경우는 폐지한 통·리의 기능을 정내회의 동의를 얻어서 사업으로 부여하고, 필요한 지원은 계속해서 일본 고유의 주민자치를 구현하고 있다.
현재 통·리를 주민들에게 맡기는 시·도는 담양군이나 논산시에서 이미 실시하고 있으나, 다분히 정치적인 접근이고 사업으로 성과를 추구하려는 현상이 있어서 우려가 더 크다.
게다가 시민운동을 하던 사람들이 주민자치와 지역자치를 구분하지 못하면서 단체장들과 함께 공동체를 주민들에게 강요하는 현상이 곳곳에서 벌어지고 있다.

학자와 관료들도 주민자치정책의
근본원리를 놓치고 있다

앞서서 단체자치와 주민자치의 전통을 살피면서 단체자치는 지역을 중심에 두고 성립되며, 주민자치는 주민이 중심이 돼서 성립되는 것을 유추해볼 수 있었다. 지역에 방점을 두면 지역에서 발생하는 관계가 자치의 중심이 되지만, 주민에 방점을 두면 주민들에게서 발생하는 관계가 중심이 된다. 따라서 지역자치회와 주민자치회를 구분해 살펴볼 필요가 있다.

지역자치회는 자치회가 아니라, 도시계획 등이 가능한 행정구역이 대상이 되며, 자치회라기보다는 자치단체가 더 맞다. 우리나라는 읍·면·동이 자치계층이 아니라 행정계층이 돼 있지만, 지역에 방점을 두는 경우는 읍·면·동이 맞다. 도시계획도 가능하고 행정서비스도 가능하다. 지역의 문제를 해결하기 위해 지역에 있는 모든 주민과 단체와 기관이 협력하는 체계가 필요하다. 곽현근 대전대학 교수의 동네자치나, 남재걸 건국대학 교수의 생활자치는 지역자치 한쪽에만 방점을 둔 것이다.

그러나 주민자치는 다르다. 주민에 방점을 두면, 주민의 관심을 벗어나는 일이나, 주민의 능력을 벗어나는 것을 주민자치회에 기대하거나 부과하는 것은 자치를 심각하게 유린 하는 것이다. 사업에 중점을 두는 지역회의와 주민에 중심을 두는 주민회의는 분리하는 것이 바람직하다.

지역회의와 주민회의를 구분해서 설계하자
행정체계가 우리와 가장 유사한 일본의 경우, 지역사회를 먼저 주민회에 맡기고, 공백이 있는 경우에는 지역회(RMO)를 설립해 맡긴다. 그래야 주민회도 살고 지역회도 산다. 처음부터 가치에 매몰돼서 주민에게 사업을 강요하는 것은 자치의 기본에 어긋나는 것이며, 그렇게 해서는 자치가 제대로 이뤄지지도 않는다.
주민회의는 주민회의답게 구성하고, 지역회의는 지역회의답게 구성해서 자치의 공간을 분권해주고 자치를 할 수 있도록 지원하자는 것이다